Regenboogakkoord 2021: wat acht partijen beloofden en wat ervan terechtkwam

Op zaterdag 13 maart 2021, vier dagen voor de Tweede Kamerverkiezingen, zetten acht lijsttrekkers hun handtekening onder het Regenboogakkoord 2021 van COC Nederland. Mark Rutte, Wopke Hoekstra, Sigrid Kaag, Jesse Klaver, Lilian Marijnissen, Kirsten van den Hul, Esther Ouwehand en Liane den Haan beloofden daarmee een pakket maatregelen ‘in de komende kabinetsperiode uit te voeren’: van een verbod op conversietherapie tot een ‘X’ in het paspoort zonder rechter. Vijf jaar later is de balans op te maken. Wat stond er precies in, wat kwam in het coalitieakkoord van Rutte IV en in wetgeving terecht, wat bleef liggen, en hoe werkt dit instrument van agendavorming eigenlijk?

Wat is een Regenboog Stembusakkoord?

Een stembusakkoord is een tekst die een belangenorganisatie opstelt en vlak voor verkiezingen door lijsttrekkers laat ondertekenen. De partijen binden zich daarmee publiekelijk aan concrete maatregelen, nog voordat er over een coalitie wordt onderhandeld. COC Nederland heeft dit instrument inmiddels vijf keer landelijk ingezet. Het eerste ‘Roze Stembusakkoord’ dateert van 3 september 2012 en was volgens Binnenlands Bestuur een idee van GroenLinks-leider Jolande Sap. Negen partijen, waaronder VVD, PvdA, D66, SP, GroenLinks, PvdD, 50PLUS en destijds ook de PVV, beloofden vijf kwesties binnen een jaar te regelen, onder meer het einde van de ‘weigerambtenaar’, verplichte voorlichting over seksuele diversiteit op scholen, het schrappen van de enkele-feitconstructie en het regelen van lesbisch ouderschap.

Op 7 maart 2017 volgde het eerste akkoord onder de naam Regenboog Stembusakkoord. Volgens de NOS tekenden VVD, PvdA, D66, SP, GroenLinks, 50PLUS, PvdD en Artikel 1; het CDA steunde alleen de grondwetswijziging en PVV, ChristenUnie, SGP en DENK tekenden niet. De beloften van 2017: een expliciet verbod op lhbti-discriminatie in artikel 1 van de Grondwet, een wettelijke regeling voor meerouderschap en het ‘zoveel mogelijk’ afschaffen van geslachtsregistratie door de overheid. Daarna kwamen de edities van 2021, 2023 (18 november 2023, negen partijen: VVD, GroenLinks-PvdA, D66, CDA, PvdD, SP, Volt, BIJ1 en 50PLUS; NSC, PVV en BBB tekenden niet) en 2025. Meer over de spelers achter dit instrument staat op onze hub Organisaties.

De beloften van 2021

De tekst van het Regenboogakkoord 2021 past op één A4 en is opgebouwd uit zes blokken. De ondertekenaars ‘spannen zich in’ om de volgende maatregelen in de kabinetsperiode uit te voeren:

• Discriminerend geweld aanpakken: discriminatierechercheurs, hogere straffen bij discriminerend geweld (hate crime-wetgeving), meer geld voor de politieteams Roze in Blauw, discriminatie als verplicht onderdeel van de politieopleiding en een ‘nationaal coördinator van groot statuur’.
• Wetgeving verbeteren: een expliciet verbod op lhbti-discriminatie in artikel 1 van de Grondwet, een wettelijk verbod op ‘LHBTI-genezingstherapieën’ en een wettelijke regeling voor meerouderschap en meeroudergezag. Het CDA tekende aan dat directe invoering van meerouderschap niet zijn voorkeur had, maar dat die bezwaren ‘niet in steen gebeiteld’ waren.
• Acceptatie op school: aanscherping van de kerndoelen, scherper toezicht door de Onderwijsinspectie en een snel einde aan identiteitsverklaringen waarin ouders moeten tekenen dat zij lhbti’s afwijzen. Zeven partijen (zonder CDA) beloofden bovendien een wettelijke acceptatieplicht voor scholen.
• Gender en geslacht: een wettelijk verbod op niet-noodzakelijke medische behandelingen van intersekse kinderen, een wettelijk transitieverlof vergelijkbaar met zwangerschapsverlof, kortere wachtlijsten in de transgenderzorg, het zoveel mogelijk afschaffen van onnodige geslachtsregistratie en voor iedereen de mogelijkheid om zonder rechter de geslachtsvermelding in het paspoort te laten doorhalen met een ‘X’.
• Internationaal: lhbti-rechten als topprioriteit in het mensenrechten- en ontwikkelingsbeleid, minimaal gelijkblijvende financiële steun aan buitenlandse lhbti-bewegingen en een einde aan het afwijzen van lhbti-asielzoekers op basis van stereotypen.
• Emancipatiebeleid: een minimaal gelijkblijvend lhbti-emancipatiebudget, een paragraaf over lhbti-emancipatie in het regeerakkoord en emancipatie in de portefeuille van een minister.

Twee dingen vallen op. Het schrappen van de deskundigenverklaring (het latere ‘wetsvoorstel zelfidentificatie’, Kamerstuk 35825) staat niet letterlijk in de tekst: dat voorstel was door het kabinet-Rutte III al aangekondigd en werd op 3 mei 2021 ingediend. Wél staat er de ‘X’ zonder rechter, die in datzelfde wetgevingstraject via een amendement geregeld zou moeten worden. En de formulering ‘spannen zich in’ is bewust zacht: het is een inspanningsverplichting, geen resultaatsverplichting.

Van stembusakkoord naar coalitieakkoord

Na de verkiezingen van 17 maart 2021 hadden de acht ondertekenaars samen een ruime Kamermeerderheid; volgens TNN, NNID en COC was het akkoord in augustus 2022 inmiddels door tien partijen in de Tweede Kamer getekend. De doorwerking bleek in december 2021. Het coalitieakkoord van VVD, D66, CDA en ChristenUnie, ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’ (15 december 2021), bevat de zin: ‘We blijven werken aan de acceptatie, veiligheid en emancipatie van de LHBTQI+ gemeenschap. Het Regenboogakkoord is hiervoor de basis. We voeren dit akkoord zorgvuldig uit met (initiatief)wetgeving en beleid.’ Daarnaast steunde de coalitie het opnemen van een discriminatieverbod op grond van handicap in artikel 1 en beloofde zij meer anti-discriminatierechercheurs en versterking van Roze in Blauw.

Die constructie was bijzonder, omdat de ChristenUnie het Regenboogakkoord zelf niet had ondertekend. De formulering ‘(initiatief)wetgeving’ bood de uitweg: omstreden onderdelen, zoals het verbod op conversietherapie, zouden niet door het kabinet maar door Kamerleden worden ingediend. Zo gebeurde het ook. In 2022 lieten de ministers Yesilgöz en Dijkgraaf volgens de NOS weten dat het kabinet ‘homogenezing’ afkeurde, maar het wetsvoorstel aan de coalitiefracties overliet. Minister Bruins Slot herhaalde in antwoord op Kamervragen (11 juli 2022) dat het Regenboogakkoord ‘de basis’ was van het kabinetsbeleid. Hoe beide wetstrajecten daarna verliepen, staat in ons cornerstone-artikel Van lobby naar wet.

Wat is gerealiseerd

Artikel 1 Grondwet. Het initiatiefvoorstel van Hammelburg (D66), Bromet (GroenLinks) en De Hoop (PvdA) om ‘handicap’ en ‘seksuele gerichtheid’ als discriminatiegronden toe te voegen (Kamerstuk 35741, tweede lezing) werd op 15 maart 2022 door de Tweede Kamer aangenomen en op 17 januari 2023 door de Eerste Kamer met 56 stemmen voor en 15 tegen (PVV, SGP, FVD en de fracties Nanninga en Frentrop stemden tegen). De wijziging verscheen op 22 februari 2023 in het Staatsblad (2023, 62). Dit was de belofte uit 2017 én 2021; het begrip ‘genderidentiteit’ staat overigens niet in de Grondwet, het akkoord sprak van ‘LHBTI-discriminatie’.

Verbod op conversiehandelingen. Het initiatiefwetsvoorstel van D66, VVD, PvdA, GroenLinks, SP en PvdD (Kamerstuk 36178) werd op 5 augustus 2022 ingediend, op 9 september 2025 door de Tweede Kamer aangenomen en op 16 juni 2026 door de Eerste Kamer met 57 tegen 15 stemmen. Daarmee is de belofte uit 2021 ingelost, zij het buiten de kabinetsperiode van Rutte IV en met een zorguitzondering (amendement Wijen-Nass) die in 2021 niet was voorzien.

Aanpak discriminatie. Er kwam een Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en Racisme en het coalitieakkoord beloofde extra anti-discriminatierechercheurs. Dat het aantal rechercheurs achterbleef, blijkt uit de volgende akkoorden: in 2023 beloofden de ondertekenaars een uitbreiding ‘van vier naar veertig’, en het akkoord van 2025 spreekt opnieuw van ‘tenminste veertig discriminatierechercheurs’.

Wat niet (of nog niet) is gerealiseerd

• Zelfidentificatie en de ‘X’ zonder rechter. Wetsvoorstel 35825 werd op 27 en 28 september 2022 plenair behandeld, maar kwam nooit in stemming. Na aangenomen moties van NSC en SGP (Kamerstukken 33836, nrs. 91 en 106) trok het kabinet-Schoof het voorstel in; de intrekkingsbrief is op 11 augustus 2025 ondertekend. De ‘X’ zonder rechter, die via een amendement-Van Ginneken in dit traject zou meeliften, is daarmee ook van tafel. Het akkoord van 2025 herhaalt de belofte ‘in lijn met de stembusakkoorden van 2021 en 2023’. Het juridische dossier staat op zelfidentificatie.nl.
• Geslachtsregistratie. Het kabinet-Rutte IV diende wel een wetsvoorstel in om de geslachtsaanduiding van de identiteitskaart te verwijderen (Kamerstuk 36587); het Regenboogakkoord 2025 vraagt daar steun voor, wat betekent dat het in oktober 2025 nog niet was aangenomen.
• Meerouderschap. Beloofd in 2017, 2021 en 2023, en in 2025 opnieuw opgenomen ‘in lijn met het advies van de staatscommissie Herijking Ouderschap en de belofte uit de Regenboogakkoorden van 2017, 2021 en 2023’. Het is daarmee de langst openstaande belofte van het instrument.
• Intersekse en transitieverlof. Het wettelijk verbod op niet-noodzakelijke behandelingen van intersekse kinderen en het transitieverlof keren in 2025 ongewijzigd terug als belofte, nu met verwijzing naar een voorstel van ZonMw.
• Onderwijs. Het ‘met spoed’ beëindigen van identiteitsverklaringen op scholen en de wettelijke acceptatieplicht staan in 2025 opnieuw in het akkoord, in vrijwel dezelfde bewoordingen als in 2021.

Van de elf concrete wetgevende beloften uit 2021 zijn er dus twee volledig gerealiseerd (Grondwet en conversieverbod), is er één via een ander spoor in behandeling (geslachtsregistratie op de identiteitskaart) en zijn de overige in 2023 en 2025 opnieuw als belofte opgeschreven. Dat is geen uitzonderlijk slechte score voor een stembusakkoord, maar het laat zien dat ondertekening geen uitvoering garandeert, zeker niet wanneer een kabinet voortijdig valt, zoals Rutte IV op 7 juli 2023.

Hoe het instrument van agendavorming werkt

Het stembusakkoord is een vorm van pre-commitment: partijen leggen zich vast op een moment dat zij kiezers zoeken en het nog niets kost. De belangenorganisatie bepaalt de tekst, de volgorde van prioriteiten en het moment van ondertekening, en levert daarmee feitelijk de inhoud van de lhbti-paragraaf van een toekomstig regeerakkoord aan. De kracht zit in drie mechanismen. Ten eerste de meerderheidsframing: direct na de verkiezingen rekende COC voor dat de ondertekenaars samen een Kamermeerderheid hadden, waardoor het akkoord in de formatie als ‘uitvoerbaar’ kon worden gepresenteerd. Ten tweede de doorverwijzing: zodra een coalitieakkoord het stembusakkoord ‘de basis’ noemt, kan elke Kamervraag en elk debat daarop teruggrijpen. Ten derde de herhaling: elke nieuwe editie verwijst naar de vorige (‘de belofte uit het Regenboogakkoord 2017’), waardoor een niet-ingeloste belofte een politieke schuld wordt die blijft staan.

Het instrument heeft ook grenzen. Partijen die niet tekenen (in 2021 onder meer ChristenUnie, SGP, PVV, FVD en JA21; in 2023 ook NSC en BBB) voelen zich er niet door gebonden, en als de kiezer de verhoudingen verandert, verdwijnt de meerderheid die het akkoord moest dragen. Dat gebeurde na november 2023 met het wetsvoorstel zelfidentificatie. Bovendien beslist de ondertekenende partij zelf wat ‘zich inspannen’ betekent; het CDA-voorbehoud bij meerouderschap en de keuze van zeven in plaats van acht partijen voor de acceptatieplicht laten zien dat de tekst al bij ondertekening onderhandeld is. Wie wil weten met welke middelen COC en de aangesloten organisaties dit soort campagnes voeren, leest Wie betaalt de genderlobby; een bredere analyse van het Nederlandse genderbeleid staat op genderbeleid.nl.

Weging

Het Regenboogakkoord 2021 is een goed gedocumenteerd voorbeeld van hoe een belangenorganisatie de politieke agenda kan vormgeven zonder zelf in de Kamer te zitten: een korte tekst, acht handtekeningen, een zin in het coalitieakkoord en vervolgens vijf jaar parlementaire verwijzingen. Dat is legitiem en transparant; de tekst is openbaar en elke partij kon weigeren. Tegelijk laat de balans zien dat de meest omstreden beloften, die over geslachtsregistratie, zelfidentificatie en meerouderschap, juist niet zijn gehaald, terwijl de beloften met brede consensus (Grondwet, conversieverbod) wél wet werden. Voor kiezers is de les dat een handtekening onder een stembusakkoord vooral iets zegt over de richting van een partij, en veel minder over wat er in vier jaar daadwerkelijk wordt geregeld. Voor wie invloed wil controleren, is de les dat de weg van lobby naar wet begint bij een document dat vóór de verkiezingen is geschreven door een organisatie die zelf niet op het stembiljet staat. Meer dossiers over wet- en regelgeving vindt u op de hub Beleid en wetgeving en in ons wie-is-wie van de genderlobby.